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纪召兵律师:新修订《行政处罚法》涉及的几个
纪召兵律师:新修订《行政处罚法》涉及的几个律师实务问题

 

2021年1月22日,第13届全国人大常委会第25次会议通过了《中华人民共和国处罚法》修订草案,并于2021年7月15日施行。新修订的行政处罚法增加了22条,有的条文进行了调整、补充。笔者作为不动产征收与行政法业务的专业律师,认真学习了新修订的行政处罚法,并结合业务实践,简要谈一下新变化带来的律师实务问题。

 一、明确行政处罚的概念

这次修订的行政处罚法第2条规定了行政处罚的概念,从此表述中我们可以看出,构成行政处罚的两个要件,一是违反法律规定的行政管理秩序,二是对行政相对人减损权益或者增加义务,即属于行政处罚行为,行政执法机关应当谨守行政处罚法的规定来进行。在以往的实践中,不少行政处罚决定的载体上,并不用“行政处罚决定书“的名称,却对其行政行为的性质容易产生分歧,当前我国缺少行政程序法的规制,有的行政机关为了追求行政效率或执法手段,并不遵守正当的行政程序,特别是规避行政处罚法所规定的相对严谨的程序。如根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条所规定的限期拆除决定书,是否属于行政处罚,曾有过争议,当然这个问题已经明晰了。根据新修订的行政处罚法第9条,结合《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》规定,目前有15种行政处罚种类。当然,随着社会实践发展,还会有新处罚类型的出现,故行政处罚概念的界定,便于厘清行政处罚与其他行政行为,正确适用法律。

二、完善行政委托的形式

在行政管理活动中,行政委托比较普遍。在这次修订中,完善了行政委托的形式,也就是构成有效行政委托的形式要件。即行政委托应当以书面方式进行,委托书要载明委托的具体事项、权限、期限等重要内容,并且委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公示,以接受社会监督。笔者认为,此规定规范了行政委托,对于其他的行政执法领域,也可以参照实施。在行政执法活动中,受委托组织的工作人员,除了要向行政相对人出具工作资格证外,还应当出具委托书。在行政相对人或利害关系人对行政处罚提起的行政复议或者行政诉讼活动中,行政机关在提交法定职权的证据材料中,也应当提交委托书。

三、完善行政处罚无效情况

新修订的行政处罚法第38条对原行政处罚法第3条规定无效的情况进行的补充完善。对于“没有依据”的规定,应当理解为行政处罚没有事实依据,或者没有法律依据;对于“实施主体不具有行政主体资格的”,应当是指作出行政处罚的主体,没有此项法定职权;对于“违反法定程序构成重大且明显违法的”,此处重大明显违反法定程序,在实践中应指没有履行调查取证,没有送达鉴定报告的,没有告知陈述、申辩、听证权利等重要程序。根据行政法理论,行政决定无效的,自始无效,故对其提起的确认无效之诉,可以突破起诉期限的限制。

四、增加行政执法音像全过程记录制度

新修订行政处罚法第47条规定,以文字、音像等形式,对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录。以音像形式开启行政执法,技术上成熟易行,且音像形式更能清晰、直观地的反映整个行政执法的情况,此举对于规范行政执法行为,推进依法行政有重大意义。这样在行政相对人提起的行政复议或行政诉讼时,被诉行政机关也应当在法定举证期限内提交整个行政执法的音像证据材料。作为行政相对人或其代理律师来说,更容易发现行政执法存在的问题。如果行政机关拒不提交音像证据,应视为行政处罚所依据的事实不清。

五、设置法制审核程序

新修订的行政处罚法第58条规定的法制审核程序,也就是行政机关负责人作出较重处罚决定之前,由独立的专业人员进行再次把关,对行政相对人实施处罚,需要尽到审慎义务。法制审核应从拟作出的行政处罚是否具有法定职权,证据是否确凿,事实是否清楚,适用法律是否准确,自由裁量是否适当等方面进行审查,并出具审核报告,为负责人决策提出专业意见。在行政相对人提起行政复议或行政诉讼时,执法机关应当提交法制审核的证据材料。

六、注意电子送达方式

在当今的网络时代,行政执法活动也应与时俱进,送达有关法律文书是行政执法人员的重要事项。电子送达文书能提高行政执法的效率,也方便了行政相对人。《中华人民共和国民事诉讼法》已规定了电子送达方式。新修订的行政处罚法第61条规定了电子送达事项,电子送达方式生效的前提要件是,当事人同意并签订书面确认书的。

七、高度重视行政听证会

新修订的行政处罚法,对于拟作出较重行政处罚,要告知行政相对人申请听证的权利,并且听证会应当严格依照程序进行。听证召开前,行政相对人或其代理律师可以查阅行政机关有关证据材料。在听证会上,对于调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚的建议,行政相对人或其代理律师要进行充分的申辩质证。值得注意的是,这次修订增加了“根据听证笔录,作出处罚决定”的表述,此与《中华人民共和国行政许可法》第48条规定是一致的,这是案卷主义规则的运用。听证笔录成为作出行政处罚的根据,听证笔录之外的证据就应该予以排除。即行政机关调查人员没有出示并经行政相对人质证的证据,不能作为行政处罚的有效证据。行政相对人在听证会上,应当提供有关证据而不提供,到人民法院诉讼审理程序时,行政相对人再提交有关证据,人民法院一般不予采纳。对此《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第45条也作出了规定